今年全國兩會期間，全國人大代表王毅提交《關(guān)于保障垃圾處理產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的議案》（以下簡稱《議案》），建議“調(diào)整補(bǔ)貼方式和分?jǐn)傎Y金來源、研究差異化補(bǔ)貼方式平衡不同區(qū)域項目盈利水平”等。
近日，這一議案得到財政部回復(fù)。其中對于垃圾發(fā)電項目補(bǔ)貼的回復(fù)為“一方面，我們擬對已有項目延續(xù)現(xiàn)有補(bǔ)貼政策；另一方面，考慮到垃圾焚燒發(fā)電項目效率低、生態(tài)效益欠佳等情況，將逐步減少新增項目納入補(bǔ)貼范圍的比例，引導(dǎo)通過垃圾處理費(fèi)等市場化方式對垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)予以支持。”
財政部的回復(fù)引發(fā)業(yè)內(nèi)熱議，行業(yè)對垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)電價補(bǔ)貼退坡或取消普遍存在憂慮。為什么會憂慮？補(bǔ)貼對垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)影響有多大？財政部的回復(fù)體現(xiàn)了什么意圖，行業(yè)有哪些建議？記者對此進(jìn)行了采訪。
減少補(bǔ)貼對行業(yè)影響較大
“新人新辦法，老人老辦法”，逐步減少新增項目納入補(bǔ)貼范圍的比例
記者了解到，近兩年來，坊間對垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)電價補(bǔ)貼退坡或取消一直存在傳聞，因此今年全國兩會前夕，全國工商聯(lián)環(huán)境商會匯總企業(yè)反饋意見，與全國人大代表王毅溝通，王毅隨后提交了《議案》，以此呼吁對行業(yè)的支持。
《議案》指出，一方面，電價補(bǔ)貼取消將改變垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，影響金融資本對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿涂臻g的預(yù)期。大量垃圾焚燒處理項目還處于準(zhǔn)備期和建設(shè)期，補(bǔ)貼政策取消將顯著影響環(huán)保公司的融資、項目建設(shè)能力。另一方面，取消補(bǔ)貼可能加劇行業(yè)非規(guī)范競爭行為。
因此，《議案》建議，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整和實施，應(yīng)充分論證環(huán)境效益和社會效益；調(diào)整補(bǔ)貼方式和分?jǐn)傎Y金來源，地方財政應(yīng)將垃圾處理費(fèi)用納入年度一般公共預(yù)算財政撥款支出，制定充足的年度預(yù)算資金，及時足額支付垃圾處理費(fèi)等。
對此，財政部的回復(fù)是，在固定電價補(bǔ)貼政策支持下，我國可再生能源發(fā)電行業(yè)快速發(fā)展。2016-2019年，中央財政共撥付可再生能源電價附加補(bǔ)助資金超過3000億元，其中用于生物質(zhì)發(fā)電（含垃圾發(fā)電項目）378億元，占比為12%。但是需要明確的是，可再生能源電價附加補(bǔ)貼政策屬于能源政策，設(shè)立目的是解決能源結(jié)構(gòu)問題，而非環(huán)保政策；在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，中央層面有專門的政策和支出途徑，近年來中央財政支出力度都是不斷增大的。
“關(guān)于對垃圾發(fā)電項目予以補(bǔ)貼的問題，經(jīng)財政部、發(fā)展改革委、國家能源局、行業(yè)協(xié)會等方面認(rèn)真研究，一方面，我們擬對已有項目延續(xù)現(xiàn)有補(bǔ)貼政策；另一方面，考慮到垃圾焚燒發(fā)電項目效率低、生態(tài)效益欠佳等情況，將逐步減少新增項目納入補(bǔ)貼范圍的比例，引導(dǎo)通過垃圾處理費(fèi)等市場化方式對垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)予以支持。下一步，我們擬對可再生能源電價附加補(bǔ)助政策進(jìn)行調(diào)整，放開目錄管理，由電網(wǎng)企業(yè)直接確認(rèn)符合補(bǔ)貼要求的項目及對應(yīng)補(bǔ)貼金額?！必斦吭诨貜?fù)中表示。
對此，全國工商聯(lián)環(huán)境商會首席政策官駱建華認(rèn)為，雖然此次財政部的回復(fù)是“新人新辦法、老人老辦法”，但從整體來看，電價補(bǔ)貼對推動垃圾焚燒處理行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義，其政策的延續(xù)性直接關(guān)系到城市生活垃圾的無害化處理效果。如果政策取消，對垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展將會產(chǎn)生不利影響。
“雖然現(xiàn)階段垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)已經(jīng)達(dá)到國際先進(jìn)水平，但是前期存量項目技術(shù)相對不成熟，補(bǔ)貼取消可能會導(dǎo)致設(shè)施運(yùn)營不穩(wěn)定，出現(xiàn)大規(guī)模排放超標(biāo)的環(huán)境風(fēng)險?！彼硎?，垃圾處理上網(wǎng)電價補(bǔ)貼占比可再生能源基金較小，取消意義不大。
記者了解到，垃圾焚燒發(fā)電廠屬于生物質(zhì)發(fā)電范疇，2017 年所有城鎮(zhèn)垃圾焚燒處理量均納入可再生能源基金補(bǔ)貼目錄，對應(yīng)的國補(bǔ)資金僅占基金支出的5.60%。
企業(yè)對補(bǔ)貼依賴程度較高
完全市場化還不成熟，對中小城市項目影響大，期待差異化補(bǔ)貼
從財政部近年來取消光伏補(bǔ)貼，逐步取消新能源汽車補(bǔ)貼的政策趨勢來看，有逐步推動行業(yè)市場化的意圖。目前行業(yè)能否實現(xiàn)市場化，企業(yè)對補(bǔ)貼的依賴情況如何？
協(xié)鑫智慧能源股份有限公司副總裁霍廣釗認(rèn)為，垃圾焚燒發(fā)電對補(bǔ)貼的依賴程度相當(dāng)高，如果完全取消電價補(bǔ)貼、走向全面市場化，項目將無法達(dá)到行業(yè)正常收益率，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重虧損。原因在于垃圾焚燒發(fā)電單位投資大、市場化垃圾補(bǔ)貼費(fèi)持續(xù)走低、整體效率低（爐排爐中溫中壓的效率78%-80%左右）、廠用電率相對較高，并且融資成本還在不斷增加、環(huán)保要求持續(xù)提高。
目前公司的垃圾焚燒發(fā)電項目中，發(fā)電收入與垃圾處理補(bǔ)貼費(fèi)收入分別占總收入的比例約為70%和30%?！安徽撔吕享椖?，由于各地垃圾焚燒發(fā)電環(huán)保要求的提高，老項目面臨升級改造，新項目整體投資增加，生產(chǎn)綜合成本上升，整體收益下降?！彼ㄗh，維持電價補(bǔ)貼，垃圾發(fā)電要堅持穩(wěn)定發(fā)展，逐步提高技術(shù)，逐步市場化，避免大起大落。
來自行業(yè)專家的意見是，從環(huán)保角度，現(xiàn)在垃圾焚燒發(fā)電是處理的主流方式，各地特別是縣級城鎮(zhèn)都在建設(shè)垃圾焚燒廠，補(bǔ)貼將對此起到一定推動作用。目前行業(yè)市場化程度并不高，取消補(bǔ)貼對中小城市影響較大。
記者了解到，按照項目來看，北京、上海等一線大城市垃圾處理量較大，處理費(fèi)用也較高，補(bǔ)貼對項目的影響較小。但從今年9月，中小城市垃圾焚燒發(fā)電項目中標(biāo)情況來看，中標(biāo)最高單價為74元/噸，最低中標(biāo)單價為30元/噸。
由于各地垃圾熱值差異等原因，結(jié)合垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)電價補(bǔ)貼政策，垃圾焚燒處理費(fèi)用單價處于30元-100元/噸（或略高）內(nèi)屬于正常范圍，如果取消補(bǔ)貼，中小城市項目可能承受不住。
《議案》中曾提出，研究差異化補(bǔ)貼方式平衡不同區(qū)域項目盈利水平，減少國家財政負(fù)擔(dān)。對于老少邊窮地區(qū)的垃圾發(fā)電項目，應(yīng)考慮通過中央財政轉(zhuǎn)移支付方式，彌補(bǔ)當(dāng)?shù)卣h(huán)保資金缺口。
霍廣釗也認(rèn)為，讓地方承擔(dān)相應(yīng)的因取消補(bǔ)貼而提高垃圾處置費(fèi)的方式來彌補(bǔ)這部分損失，對于地方財政實力較強(qiáng)的地方是可行的，但對于實際經(jīng)濟(jì)一般的地方還是有較大的壓力。
“如果垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)要良性發(fā)展，走市場化道路，‘新人新辦法、老人老辦法’的政策不合適?！彼ㄗh采用差異化補(bǔ)貼方法，即由政府統(tǒng)一決策，按照不同地區(qū)不同經(jīng)濟(jì)實力來差異化區(qū)別對待，經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)的地方可試點(diǎn)取消，取消部分的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移到垃圾處置費(fèi)上。經(jīng)濟(jì)實力比較弱的地方，限定時間暫緩取消，避免因取消而帶來這些地方因垃圾得不到及時處置而對環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響。
對此，財政部在回復(fù)中表示，正在研究差異化補(bǔ)貼方式問題，將在政策調(diào)整時統(tǒng)籌考慮。
